乾興元年（1022年），真宗駕崩，年僅12歲的仁宗即位，成為宋王朝的第四位皇帝，劉太后臨朝聽政。11年后，也就是明道二年（1033年），太后去世，仁宗親政。仁宗對過去劉太后把控朝政不滿，想通過政治上的革新，而有所作為。宰相呂夷簡是個“官油子”，他猜到了年輕皇帝的心思，于是便向皇上提出八條規(guī)勸，即：正朝綱、塞邪徑、禁貨賄、辨佞壬、絕女謁，疏近習、罷力役、節(jié)冗費。應該說，呂夷簡的八條規(guī)勸切中了時弊，仁宗心里是接受的。呂夷簡精于權術，是個做官第一、做事第二的政治人物，他向皇上所提的那些建議不過是他在皇上面前應景的錦繡文章，并不是心懷江山社稷的政治抱負。所以，當宮廷內斗對他有所不利的時候，他便把這些改革建議拋到了腦后，一門心思搞權力斗爭去了。具有諷刺意味的是，后來朝廷真要推行改革（與他當年的改革建議基本一致），他常常是打壓改革，只要位子坐穩(wěn)了，一切都不愿意變，成為改革的阻力。

 播下去的種子遲早還是要發(fā)芽的。宋夏戰(zhàn)爭的失利，使得仁宗對變革有了更加迫切的需求。慶歷年間，新任諫官蔡襄抨擊宰相呂夷簡，指出國家積弱、西北軍事失敗、朝政渙散，呂要負擔全部責任。在群臣的責難聲里，年邁體衰的呂夷簡終于上書，自求罷相。慶歷三年四月，呂夷簡罷相，改革的最大阻力得以清除。其實，在此前后，宋仁宗已悄然開始了人事調整，為改革鋪路。他把宋夏戰(zhàn)爭中的主戰(zhàn)派，也是反思時局的急先鋒，具有強烈改革意識的范仲淹、富弼、韓琦一班人調到中央，出任宰執(zhí)，主持改革。同時，又擢拔支持改革的歐陽修、蔡襄、王素、余靖同為諫官。宋仁宗責成他們盡快拿出改革方案來，更張朝政，推動改革，以期達到“興致太平”。

數(shù)月來，范仲淹、韓琦、富弼等人連上了不少奏疏，談論國政，但大多是行政性的事務，大到西線軍務，小到鹽茶稅務，無一涉及改革的總體方案。仁宗皇帝著急了。他想起了太祖趙匡胤皇帝，謀大事要善于從細節(jié)入手，說教不如策劃特定的活動，以達到無聲勝有聲的效果。慶歷三年九月初三，仁宗帝學著太祖的工作方法，策劃了一個載入史冊的活動，以倒逼改革。這一天，他下詔所有在京的宰臣以及御史以上級別的官員一起瞻仰天章閣，并召開緊急軍政大會。宋朝每一代皇帝去世后，都會設置一處館閣來陳列供奉先皇畫像、文告、詔令、遺墨、御集等，天章閣則是存放宋真宗朝相關圣跡的，有著神圣的意義。仁宗帶著群臣參觀瞻仰諸位先帝的御容和圣跡，緬懷他們創(chuàng)業(yè)的豐功偉績。此舉非同尋常，等于是要致力于復興王朝的集體宣誓和思想解放的總動員。儀式之后，他開始開會了。一番動員之后，他給每位在座的官員發(fā)放紙筆，現(xiàn)場寫出各自心中的改革方案，是命題作文。寫完后大家互評，不必拘泥于官品等級，暢所欲言。他還給宰相級的官員賜座。從宋太祖朝開始宰相是不能與皇帝平坐論道的，仁宗此舉動，看是天恩，實則是把壓力傳導到大臣上來。群臣們頓感壓力巨大，誠惶誠恐，不敢就座，倉皇告退，回去認真寫作業(yè)去了。

 會后，宰相章得象、晏殊以及樞密使、三司使、御史、諫官、翰林學士等軍政大臣都向皇上交來作業(yè)，獻上各自的新政之策。在數(shù)十份奏議中，范仲淹的對策最系統(tǒng)、最深刻、最有操作性，當然文采也最好，仁宗大加贊賞，被確定為改革的行動指南和總體方案。

范仲淹首先痛陳時弊，引經(jīng)據(jù)典論證改革的必要性。他開宗明義提出：

“臣聞歷代之政，久皆有弊。弊而不救，禍亂必生。何哉？綱紀浸隳。制度日削，恩賞不節(jié)，賦斂無度，人情慘怨，天禍暴起。惟堯舜能通其變，使民不倦?！兑住吩唬骸F則變．變則通，通則久?！搜蕴煜轮碛兴F塞，則思變通之道。既能變通，則成長久之業(yè)。我國家革五代之亂，富有四海，垂八十年，綱紀制度，日削月侵，官壅于下，民困于外，夷狄驕盛，寇盜橫熾，不可不更張以救之。然則欲正其末，必端其本；欲清其流，必澄其源。臣敢約前代帝王之道，求今朝祖宗之烈，釆其可行者條奏。愿陛下順天下之心，力行此事，庶幾法制有立，綱紀再振，則宗社靈長，天下蒙福。”

范仲淹不愧是文章大家，一開始就把“為什么要變”的問題談透了，“變”意味著改祖宗法度，這不容易。“久皆有弊”是普遍規(guī)律，那么當下有何弊？他指出有四弊：官僚壅塞，百姓貧困，外敵驕盛，內亂猖獗。只有求變才能通而久，堯舜明君也是因變而通的。接著，他提出了“如何變”的十項舉措。

一曰明黜陟。“今文資三年一遷，武職五年一遷，謂之磨勘。不限內外，不問勞逸，賢不肖并進，此豈堯舜黜陟幽明之意耶！”文官三年一遷，武官五年一遷，也不問個德能勤績廉，這樣的干部人事制度怎么能調動積極性？他特請皇上要加強績效考核，對政績突出、德才兼?zhèn)涞目梢云聘裉岚?，對混日子的庸官不能到期就轉遷，要加大處罰。

二曰抑僥幸?！俺悸勏韧踬p延于世，諸侯有世子襲國，公卿以德而任，有襲爵者，《春秋》譏之。及漢之公卿，有封爵而歿，立一子為后者，未聞余子皆有爵命。其次寵待大臣，賜一子官者有之，未聞每歲有自薦其子弟者。”遠古明君以德任官，恥于襲爵。從漢朝開始，皇上封蔭大臣也不過一臣一子而已?？墒?，當下的宋朝不限子女數(shù)量，每年都有當官的為其子女向上求官，恩蔭泛濫，致使官家子弟充塞銓曹，與孤寒爭路。為此，他建議嚴格恩蔭制，對各級官員的任子特權分別提出了具體的限制條件，防止權貴子弟親屬壟斷官位。

三曰精貢舉。他對照《周禮》，特別指出當朝的教育問題：朝廷科考專以辭賦取進士，以墨義取諸科，而地方各級學校都是圍著科考指揮棒轉，缺乏可傳治國治人之道的老師，因此，國家雖然士人濟濟盈庭，但都是舍大方而趨小道，真正有才有識、善于治國理政者很少。為此，他建議地方各路州郡大辦學校，廣攬通經(jīng)有道之士來擔當教授；科舉考試要改革，取士之科，進士先策論而后詩賦，諸科墨義之外，更通經(jīng)旨。

四曰擇官長?！俺悸勏韧踅ê睿怨怖硖煜?。今之刺史、縣令，即古之諸侯。一方舒慘，百姓休戚，實系其人?！睔v代盛明君主都重視地方長官，可當下對于地方官員，不問賢愚，不問能力，只問資歷，這是十分有害的。為此，他提出慎選地方長官，由中央政府慎選各路、州的長官，由各路、州長官慎選各縣的長官，層層把關，分級負責，把那些心懷社稷、愛惜百姓的好官員逐級選拔到地方上去，為陛下分憂，為百姓謀利。

五曰均公田。養(yǎng)賢之方，必先厚祿。厚祿然后可以責其廉節(jié)，督其善政。為此，建議朝廷對外官職田，有不均者均之，有未給者給之，確保官員的合法利益，使其安于地方為官理政，服務百姓。

六曰厚農桑?！暗挛┥普?，政在養(yǎng)民。”他主張梳理古代有關農桑知識的典籍制度，編成冊子，以加強對地方官員的業(yè)務培訓學習，增強為政養(yǎng)民的本領。

七曰修武備?！敖裎鞅睆姽＃厒湮醋?，京師衛(wèi)兵多遠戍，或有倉卒，輦轂無備，此大可憂也?！笔勘L期遠戍邊陲，如若京師有急，回防又不及且邊防空虛，而招募新兵又多為社會游手好閑者，不管用不說，還增加國家財政負擔。為此，范仲淹主張恢復府兵制，建議在京城附近地區(qū)召募強壯男丁，充作京畿衛(wèi)士，他們平時務農，閑時訓練，寓兵于農，節(jié)省給養(yǎng)之費。

八曰減徭役。范仲淹主張適當合并戶口稀少的縣邑，裁減官府的奢侈耗費，以均賦稅，寬徭役，減輕人民負擔。

九曰覃恩信?！敖翊笊饷拷?，天下歡呼?！钡⑺兄Z的寬賦斂，減搖役，存恤孤貧，振舉滯淹之事，都沒有真正施行，使天子圣恩虛懸，百姓沒有得到實惠，反失民心。范仲淹要求取信于民，朝廷出臺的惠民政策及優(yōu)撫措施必須全面、及時、不打折扣地執(zhí)行，主管部門要履職盡責，對有違者要依法從重處置。朝廷要加強對政策落地的督導、巡視工作，向地方各路各州派遣巡視組，巡察地方上是否有阻隔皇恩的行政行為，監(jiān)察要嚴。

十曰重命令?！吧髂顺隽?，令出惟行?！爆F(xiàn)在朝廷出臺詔令文書輕率而為，煩而無信，上失其威，下受其弊。為此，范仲淹首先建議朝廷出臺政策法規(guī)、文件條令要有嚴肅性、嚴謹性，要先行充分認證，廣泛聽取意見，“刪去繁冗”，審定成熟后再頒行天下。其次，有令必行，有禁必止，政策法規(guī)一經(jīng)頒行，就必須嚴格遵守，不能政策多變，也不能玩上有政策下有對策，嚴肅朝廷的命令，違者必究。

范仲淹天章閣對策所提出十項改革措施，以吏治整頓為中心，涵蓋政治、經(jīng)濟、軍事、法制各個方面。其中，澄清吏治的措施有5項，包括明黜陟、抑僥幸、精貢舉、擇官長、均公田，發(fā)展經(jīng)濟的有兩項，包括厚農桑、減徭役，強軍的有修武備一項，厲行法治的有覃恩信、重命令兩項。歐陽修等人也紛紛上疏言事，向皇上進言，大意是說：當今君臣上下同心協(xié)力，是難得的政治局面，范仲淹等推行改革一定會觸犯一部分人的利益，引起小人們的怨恨，陛下您應當全力支持、充分信任，拒絕聽信讒言，讓改革者放開手腳來干。歐陽修預見到了改革的阻力，所以為即將拉開的改革提前向皇上打了預防針，要了保護傘。