編者按：本文為楊衛(wèi)東教授《三次浪潮——國企改革解析與設(shè)計(jì)》書稿的第一章“從國營(yíng)到國有”的第七節(jié)內(nèi)容“企業(yè)治理的演變”。

關(guān)于國企的治理問題，主要涉及黨委領(lǐng)導(dǎo)還是廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)的管理體制問題它經(jīng)歷了反反復(fù)復(fù)的變化，直到今天還沒有定型。

從法律角度看，建國時(shí)的《共同綱領(lǐng)》已經(jīng)明確了它的體制。該綱領(lǐng)第三十二條規(guī)定：“在國家經(jīng)營(yíng)的企業(yè)中，目前時(shí)期應(yīng)實(shí)行工人參加生產(chǎn)管理的制度，即建立在廠長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)之下的工廠管理委員會(huì)。”這種制度主要是沿襲了中國共產(chǎn)黨在解放區(qū)的國營(yíng)和公營(yíng)工業(yè)企業(yè)中實(shí)行的以廠長(zhǎng)為主席的工廠管理委員會(huì)和工廠職工代表會(huì)議制度。

 這種制度在全國解放前夕得到華北人民政府的繼承， 1949年8月，《華北人民政府關(guān)于在國營(yíng)、公營(yíng)工廠企業(yè)中建立工廠管理委員會(huì)與工廠職工代表會(huì)議的實(shí)施條例草案》規(guī)定：“管委會(huì)以廠長(zhǎng)(經(jīng)理)為主席，管委會(huì)的決議，以廠長(zhǎng)(經(jīng)理)的命令頒布實(shí)施之。”條例強(qiáng)調(diào)：“管委會(huì)多數(shù)委員通過之決議，如廠長(zhǎng)(經(jīng)理)認(rèn)為與該廠利益抵觸，或與上級(jí)指示不合時(shí)，經(jīng)理或廠長(zhǎng)有停止執(zhí)行之權(quán)。”（此條例1950年3月4日被中央人民政府政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)認(rèn)可，并要求立即開始執(zhí)行。

雖然《共同綱領(lǐng)》作為臨時(shí)憲法規(guī)定了國營(yíng)企業(yè)的管理體制，但并沒有完全執(zhí)行，新中國成立初期，有兩種管理體制并行不悖地在全國實(shí)行。一個(gè)是 1951年5月的《中共中央東北局關(guān)于黨對(duì)國營(yíng)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的決議》，這個(gè)決議規(guī)定在國營(yíng)廠礦“生產(chǎn)行政工作實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。”另一個(gè)是 1951年6月的中共中央華北局的意見，他們?cè)谙蛑醒氲膱?bào)告中提出“在工礦企業(yè)中的具體實(shí)施方案和計(jì)劃，一律經(jīng)過工礦企業(yè)中的黨委討論通過，做出決定，……廠長(zhǎng)對(duì)生產(chǎn)管理和行政業(yè)務(wù)負(fù)完全責(zé)任……廠長(zhǎng)對(duì)同級(jí)黨委負(fù)責(zé)。”該報(bào)告要求以黨委為核心，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)的精神與任務(wù)在企業(yè)的落實(shí)一律需經(jīng)過企業(yè)黨委討論并決定，然后分工，屬于生產(chǎn)和行政業(yè)務(wù)方面的工作由廠長(zhǎng)在執(zhí)行中負(fù)完全責(zé)任。遇緊急事件發(fā)生時(shí)，廠長(zhǎng)可先行處理，再報(bào)黨委會(huì)。黨委會(huì)是企業(yè)最高決策機(jī)構(gòu)，一切重要事項(xiàng)最后由黨委決定，廠長(zhǎng)對(duì)同級(jí)黨委負(fù)責(zé)。

1954年中央轉(zhuǎn)發(fā)了華北局關(guān)于在國營(yíng)工礦企業(yè)中實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的決定。文件指出：“中央同意華北局《關(guān)于在國營(yíng)廠礦企業(yè)中實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的決定》，并轉(zhuǎn)發(fā)各地區(qū)，各部門參考。
　　中央認(rèn)為在全國勝利之后，黨在國營(yíng)廠礦中進(jìn)行了一系列的工作，使生產(chǎn)的管理日益進(jìn)步，并開始走上正軌。目前國家有計(jì)劃的建設(shè)已進(jìn)入第二個(gè)年度，中央各工業(yè)部和各地區(qū)對(duì)國營(yíng)廠礦的領(lǐng)導(dǎo)亦日益加強(qiáng)，因此，中央認(rèn)為有必要也有可能在全國各國營(yíng)廠、礦（包括地方國營(yíng)廠礦）中實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，以便進(jìn)一步地提高工業(yè)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)水平，更好地完成國家計(jì)劃。
　　各地區(qū)各部門在著手實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中所發(fā)生的問題和經(jīng)驗(yàn)望隨時(shí)上報(bào)中共中央，以便積累全國的經(jīng)驗(yàn)。”

為什么要推行廠長(zhǎng)制呢？華北局認(rèn)為，過去實(shí)行的以黨委為核心實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是由于當(dāng)時(shí)企業(yè)中的民主改革尚未完成，許多大廠礦仍由舊人員當(dāng)廠長(zhǎng)，尤其是我們的干部缺乏管理工礦企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，需要更多地依靠黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)。經(jīng)過兩年半的努力，情況已經(jīng)發(fā)生了一些變化，工礦企業(yè)中完成了民主改革，并培養(yǎng)了一批新的管理人員和技術(shù)人員，一般廠礦已由黨員干部擔(dān)任廠長(zhǎng)，實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的條件業(yè)已具備。同時(shí)，由于目前工礦企業(yè)內(nèi)部，多頭領(lǐng)導(dǎo)或無人負(fù)責(zé)工作秩序混亂的現(xiàn)象還很嚴(yán)重。為了使生產(chǎn)更加走上正軌，生產(chǎn)指揮更加集中和統(tǒng)一，職責(zé)更加分明，消除工作中無人負(fù)責(zé)與職責(zé)不明的混亂現(xiàn)象，故實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。華北局的文件對(duì)廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制進(jìn)行了界定：就是廠長(zhǎng)受國家委派對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)行政工作進(jìn)行專責(zé)管理的制度。廠長(zhǎng)對(duì)完成國家計(jì)劃，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和生產(chǎn)技術(shù)、財(cái)務(wù)工作，均負(fù)全責(zé)。文件講述了廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與企業(yè)民主管理的關(guān)系：實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制必須和工廠管理民主化結(jié)合起來，廠長(zhǎng)要善于發(fā)號(hào)施令。那種把廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和依靠民主管理，依靠黨和群眾的監(jiān)督對(duì)立起來，曲解廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為個(gè)人獨(dú)斷專行，片面強(qiáng)調(diào)行政命令，忽視黨的政治思想工作，漠視群眾工作的作用和不關(guān)心職工生活的態(tài)度，都是極端錯(cuò)誤的，必須防止和反對(duì)。同時(shí)文件對(duì)廠長(zhǎng)提出了很高的要求：廠長(zhǎng)必須熟悉廠礦企業(yè)的具體情況，了解生產(chǎn)過程和重要技術(shù)上的各種問題，必須熟悉生產(chǎn)、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)工作。這是新中國建立后中共中央第一次對(duì)國營(yíng)企業(yè)管理體制的規(guī)定。1954 年開始，全國其他地區(qū)也相繼實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

遺憾的是該規(guī)定只實(shí)行了兩年。1956年2月赫魯曉夫作了《關(guān)于個(gè)人崇拜及其后果》的秘密報(bào)告，按毛澤東的說法，這個(gè)報(bào)告一是揭了蓋子，二是捅了漏子。不僅使毛不再迷信蘇聯(lián)，甚至對(duì)蘇聯(lián)產(chǎn)生了反感情緒。不久毛澤東在聽取 34 個(gè)部委匯報(bào)時(shí)，對(duì)廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制提出嚴(yán)厲的批評(píng)，重工業(yè)各部部長(zhǎng)都被稱為“一長(zhǎng)制主義者”。在一次中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上，毛澤東又責(zé)問周恩來：推行“一長(zhǎng)制”究竟是根據(jù)哪個(gè)黨中央的命令？是北京的黨中央還是莫斯科的那個(gè)黨中央？[1]按照毛的意見，1956年9月召開的黨的“八大”對(duì)企業(yè)管理體制進(jìn)行了調(diào)整，決定實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

1957 年 4 月 10 日中共中央發(fā)出《關(guān)于研究有關(guān)工人階級(jí)幾個(gè)問題的重要問題通知》指出：實(shí)行黨的第八次大會(huì)決定的黨委集體領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和群眾路線的領(lǐng)導(dǎo)方法，就必須擴(kuò)大企業(yè)管理工作中的民主，擴(kuò)大職工群眾參加企業(yè)管理的權(quán)利，發(fā)揮職工群眾對(duì)企業(yè)行政的監(jiān)督作用。按照這樣的思路各地開展了探索，1960年鞍鋼總結(jié)出了“兩參一改三結(jié)合”的經(jīng)驗(yàn)，即干部參加勞動(dòng)，工人參加管理，改革不合理的規(guī)章制度，工人群眾、領(lǐng)導(dǎo)干部和技術(shù)員三結(jié)合的企業(yè)制度。毛大加贊賞，把它稱之為“鞍鋼憲法”。它作為一種民主管理、調(diào)動(dòng)群眾積極性的手段不失為好的辦法，但它的前提是需要有完善的基礎(chǔ)管理和科學(xué)嚴(yán)格的一套規(guī)章制度，否則就會(huì)成為無源之水無本之木。

在“大躍進(jìn)”期間，各地實(shí)行“書記掛帥”（加“，”）許多必要的規(guī)章制度被打亂了，企業(yè)秩序混亂，設(shè)備損壞嚴(yán)重，質(zhì)量大幅下降，事故頻發(fā)。在這樣的大環(huán)境下，推薦鞍鋼憲法，只是理想主義的一廂情愿，很難收到實(shí)效。“1961年3月，為響應(yīng)毛主席的號(hào)召，計(jì)委、經(jīng)委又組織人力到北京、天津、山西、山東等地的一些單位調(diào)查。李富春同志還親自帶領(lǐng)一個(gè)工作組到北京西城區(qū)調(diào)查城市工作。中央政治研究室也對(duì)天津第一鋼廠和天津機(jī)床廠做了調(diào)查。薄一波同志于5月上旬在北京主持國家經(jīng)委召集工業(yè)座談會(huì)。出席座談會(huì)的有各中央局經(jīng)委主任，北京、天津、遼寧、黑龍江、江蘇等11個(gè)省市主管工業(yè)的黨委（是否去掉“黨委”二字？）書記。調(diào)查材料和座談會(huì)材料集中說明了當(dāng)時(shí)工業(yè)戰(zhàn)線存在的問題，形勢(shì)嚴(yán)峻，迫切要求中央采取重大措施，貫徹落實(shí)八字方針，扭轉(zhuǎn)困難局面。[2]”經(jīng)過反復(fù)研究，當(dāng)年9月由中央發(fā)布了《國營(yíng)工業(yè)企業(yè)工作暫行條例》，條例全文共七十條，故稱《工業(yè)七十條》。該條例在起草和討論中最大的爭(zhēng)議就是如何保證黨的領(lǐng)導(dǎo)問題。“有人首先質(zhì)問：這不是推翻了黨委領(lǐng)導(dǎo)的原則嗎？這不是復(fù)辟一長(zhǎng)制嗎？這位同志講完之后，還有好幾個(gè)人發(fā)言。最后，小平同志說：‘黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制’這一章由我來修改和構(gòu)思，我先好好考慮一下。”[3]

工業(yè)七十條著重于企業(yè)管理制度的建設(shè)，單列了計(jì)劃管理、技術(shù)管理、勞動(dòng)管理、經(jīng)濟(jì)核算與財(cái)務(wù)管理、責(zé)任制等條款，同時(shí)吸收了鞍鋼憲法的民主管理內(nèi)容，明確了工會(huì)和職工代表大會(huì)的職能和任務(wù)。條例最大的貢獻(xiàn)是較好地在黨委領(lǐng)導(dǎo)下突出了廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的地位。強(qiáng)調(diào)“在企業(yè)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，企業(yè)生產(chǎn)行政工作的指揮，由廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)”。“企業(yè)黨委對(duì)生產(chǎn)、技術(shù)、財(cái)務(wù)、生活等重大問題作出決定以后，應(yīng)當(dāng)由廠長(zhǎng)下達(dá)，并且由廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織執(zhí)行”。并且要求“企業(yè)黨委應(yīng)當(dāng)積極支持以廠長(zhǎng)為首的全廠統(tǒng)一的行政指揮系統(tǒng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真維護(hù)各級(jí)的和各方面的責(zé)任制。”為了保證行政指揮的統(tǒng)一性，條例規(guī)定“車間、工段黨總支委員會(huì)、支部委員會(huì)，對(duì)本單位生產(chǎn)行政工作的完成，起保證和監(jiān)督作用。在車間、工段，不應(yīng)當(dāng)實(shí)行黨總支委員會(huì)、支部委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的車間主任、工段長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。”

工業(yè)七十條是中國制訂的第一個(gè)完整的工業(yè)管理體制制度，它是落實(shí)“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高””八字方針的產(chǎn)物，對(duì)恢復(fù)在大躍進(jìn)中遭到破壞的工業(yè)生產(chǎn)起到了積極作用。

但是好景不長(zhǎng)，“在十年的‘文化大革命’中‘工業(yè)七十條’被當(dāng)作所謂‘復(fù)辟資本主義的黑綱領(lǐng)’，廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制被當(dāng)作‘修正主義的一長(zhǎng)制’受到荒唐的批判。”[4]

十年的文革，企業(yè)管理體制與制度基本被破壞。從管理體制上看，經(jīng)歷了造反派奪權(quán)后的“革命組織”管理、“革命委員會(huì)”管理和黨的“一元化”管理三個(gè)階段，這些管理都是以否定“七十條”為前提的，都不同程度地對(duì)企業(yè)管理產(chǎn)生了消極和負(fù)面作用。

粉碎“四人幫”以后，中國逐步開始了經(jīng)濟(jì)體制改革。由于政治氣候的變幻，其國營(yíng)企業(yè)的管理體制也跟隨著變化。1978年4月，為了將工作重心轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)上來，中央出臺(tái)了《關(guān)于加快工業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，希望把在文革中被破壞了的企業(yè)制度重新恢復(fù)起來。該《決定》中關(guān)于企業(yè)的管理體制的表述是建立和健全黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制。這與文革的極左思潮影響相關(guān)，由于文革時(shí)期《工業(yè)七十條》被作為修正主義批判，所以《決定》不敢全盤接受《工業(yè)七十條》中對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)下廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的提法，而是使用了“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制”更多地強(qiáng)化了黨委領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，企業(yè)的生產(chǎn)、技術(shù)、財(cái)務(wù)、生活等重大問題，黨委做出決定后，由廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)執(zhí)行。但《決定》要求，企業(yè)黨委要積極支持以廠長(zhǎng)為首的全廠統(tǒng)一的生產(chǎn)行政指揮系統(tǒng)行使職權(quán)。糾正了當(dāng)時(shí)盛行的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制。但這樣的體制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)改革發(fā)展的要求。1980年鄧小平談到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革時(shí)也講到企業(yè)制度問題，他說：要“有準(zhǔn)備有步驟地改變黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、經(jīng)理負(fù)責(zé)制，經(jīng)過試點(diǎn)，逐步推廣、分別實(shí)行工廠管理委員會(huì)、公司董事會(huì)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體的聯(lián)合委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。……過去的工廠管理制度，經(jīng)過長(zhǎng)期的實(shí)踐證明，既不利于工廠管理現(xiàn)代化，不利于工業(yè)管理體制的現(xiàn)代化，也不利于工廠里黨的工作的健全。實(shí)行這些改革，是為了使黨委擺脫日常事務(wù)，集中力量做好思想政治工作和組織監(jiān)督工作。這不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是更好地改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。[5]”

但鄧小平的主張并沒有很快實(shí)現(xiàn)。1982年1月中共中央、國務(wù)院頒發(fā)了《國營(yíng)工廠廠長(zhǎng)工作暫行條例》，該條例規(guī)定廠長(zhǎng)是工廠的行政負(fù)責(zé)人，受國家委托，負(fù)責(zé)工廠的經(jīng)營(yíng)管理。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面的問題，由廠長(zhǎng)全權(quán)決定。應(yīng)該說這是自1956年以來賦予廠長(zhǎng)權(quán)力最大一次。但是，條例仍然明確：“工廠實(shí)行黨委（獨(dú)立核算工廠的總支部、支部，下同）領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。”并規(guī)定“廠長(zhǎng)要自覺地接受和維護(hù)企業(yè)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，定期向黨委報(bào)告工作。下列問題，由廠長(zhǎng)擬訂方案，提請(qǐng)黨委討論決定或者審議后報(bào)請(qǐng)上級(jí)批準(zhǔn)：

（1）經(jīng)營(yíng)決策、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、年度計(jì)劃、重大技術(shù)改造計(jì)劃、職工培訓(xùn)計(jì)劃和工資調(diào)整方案；

（2）機(jī)構(gòu)變動(dòng)，重要規(guī)章制度的建立、修改和廢除；

（3）副廠長(zhǎng)，總工程師、副總工程師，總會(huì)計(jì)師、副總會(huì)計(jì)師的人選；行政職能科（室）科長(zhǎng)、副科長(zhǎng)（主任），車間主任、副主任的人選；

（4）廠長(zhǎng)認(rèn)為必須提交黨委討論決定的其他問題。                                                                                  

黨委對(duì)生產(chǎn)行政工作的決議，由廠長(zhǎng)組織實(shí)施。廠長(zhǎng)對(duì)黨委的決議如有不同意見，可以提請(qǐng)復(fù)議；如對(duì)復(fù)議結(jié)果仍有不同意見，允許保留，并在執(zhí)行的同時(shí)向主管單位報(bào)告，主管單位應(yīng)及時(shí)作出裁決。”

  1983年4月1日，國務(wù)院頒布《國營(yíng)工業(yè)企業(yè)暫行條例》，該條例總則第四條仍然規(guī)定：“企業(yè)實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)（經(jīng)理，下同）負(fù)責(zé)制。

企業(yè)實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的職工代表大會(huì)制（職工大會(huì)制，下同）。

企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中實(shí)行黨委集體領(lǐng)導(dǎo)、職工民主管理、廠長(zhǎng)行政指揮的根本原則。”

隨著國家放權(quán)讓利、擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的不斷深入，為了解決企業(yè)普遍存在的集體領(lǐng)導(dǎo)下的無人負(fù)責(zé)、無權(quán)負(fù)責(zé)、無法負(fù)責(zé)、無力負(fù)責(zé)狀況，實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的呼聲不斷高漲。1984年10月中共中央在《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》中正式提出：“現(xiàn)代企業(yè)分工細(xì)密，生產(chǎn)具有高度的連續(xù)性，技術(shù)要求嚴(yán)格，協(xié)作關(guān)系復(fù)雜，必須建立統(tǒng)一的、強(qiáng)有力的、高效的生產(chǎn)指揮和經(jīng)營(yíng)管理系統(tǒng)。只有實(shí)行廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制，才能適應(yīng)這種要求。”實(shí)行這樣的體制，企業(yè)黨委的職責(zé)是什么呢？《決定》作了如下規(guī)定：“企業(yè)中黨的組織要積極支持廠長(zhǎng)行使統(tǒng)一指揮生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的職權(quán)，保證和監(jiān)督黨和國家各項(xiàng)方針政策的貫徹執(zhí)行，加強(qiáng)企業(yè)黨的思想建設(shè)和組織建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)工會(huì)、共青團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)，做好職工思想政治工作。”同時(shí)，《決定》指出：“在實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的同時(shí)，必須健全職工代表大會(huì)制度和各項(xiàng)民主管理制度，充分發(fā)揮工會(huì)組織和職工代表在審議企業(yè)重大決策、監(jiān)督行政領(lǐng)導(dǎo)和維護(hù)職工合法權(quán)益方面的權(quán)力和作用，體現(xiàn)工人階級(jí)主人翁地位。”這是對(duì)國企中黨、政、工三者關(guān)系的一次重大調(diào)整，廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制不再處于黨委領(lǐng)導(dǎo)之下，廠長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工作和一切行政工作；黨委主要做好黨的思想工作、組織工作，它的責(zé)任是支持廠長(zhǎng)工作和對(duì)上級(jí)方針政策的貫徹做好保證、監(jiān)督作用。

應(yīng)該說廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是84年5月開始的，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)出了《關(guān)于認(rèn)真搞好國營(yíng)工業(yè)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制改革試點(diǎn)工作的通知》,在全國部分全民所有制工業(yè)企業(yè)中進(jìn)行了試點(diǎn)，經(jīng)過近三年的試點(diǎn)取得了顯著效果，在此基礎(chǔ)上，1986年9月中共中央、國務(wù)院頒發(fā)了全民所有制工業(yè)企業(yè)三個(gè)條例，即《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長(zhǎng)工作條例》、《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》和《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)條例》。

全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長(zhǎng)工作條例在總則中開宗明義，制定條例的目的就是為改革全民所有制工業(yè)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制，確定廠長(zhǎng)的責(zé)任和權(quán)限，實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。條例明確規(guī)定，企業(yè)的法定代表人為廠長(zhǎng)，負(fù)責(zé)代表法人行使職權(quán)。對(duì)本企業(yè)的生產(chǎn)指揮和經(jīng)營(yíng)管理工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，全面負(fù)責(zé)。廠長(zhǎng)不再在黨委領(lǐng)導(dǎo)下工作，但應(yīng)當(dāng)定期向企業(yè)黨委報(bào)告工作，接受監(jiān)督。為了堅(jiān)持民主管理的制度，廠長(zhǎng)須定期向職工代表大會(huì)報(bào)告工作，聽取意見，對(duì)職代會(huì)作出的有關(guān)決定和提案負(fù)責(zé)組織實(shí)施，接受職工代表大會(huì)的監(jiān)督。

中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例則是為了適應(yīng)全民所有制工業(yè)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的要求，改善和加強(qiáng)企業(yè)中黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨組織的保證、監(jiān)督作用，促進(jìn)社會(huì)主義企業(yè)的發(fā)展而制定的。條例對(duì)黨的基層委員會(huì)企業(yè)的職責(zé)給予了明確定位：即“對(duì)企業(yè)實(shí)行思想政治領(lǐng)導(dǎo)，即保證、監(jiān)督黨和國家各項(xiàng)方針、政策的貫徹執(zhí)行，支持群眾組織獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展工作，認(rèn)真做好思想政治工作，發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，以保證企業(yè)沿著社會(huì)主義方向發(fā)展。”條例很詳細(xì)地規(guī)定了企業(yè)黨委的工作任務(wù)，黨委的保證和監(jiān)督工作內(nèi)容和方法，黨員的教育和管理工作，思想政治工作以及黨委和職工代表大會(huì)、群眾組織的工作。

三個(gè)條例的頒布對(duì)改革企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和行政管理工作廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；明確企業(yè)黨組織的工作重點(diǎn)，健全職工代表大會(huì)制度和各項(xiàng)民主管理制度，具有十分重要的意義。它為企業(yè)承包制的大面積推廣和中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。

不過，這個(gè)條例在貫徹中并不順利，這除了長(zhǎng)期形成的觀念很難在短期消除之外，條例本身也有一些不足之處。例如，在全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長(zhǎng)工作條例第五章關(guān)于廠長(zhǎng)的權(quán)限中規(guī)定“本條例第十六條所列副廠長(zhǎng)和廠級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)負(fù)責(zé)人，以及中層行政干部的人選方案由廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)提出，并征求企業(yè)黨委意見。中層行政干部由廠長(zhǎng)決定任免；廠級(jí)行政副職按干部管理權(quán)限上報(bào)審批。”同時(shí)，要求廠長(zhǎng)的人選方案，應(yīng)當(dāng)傾聽各方面意見，經(jīng)充分醞釀后提出。按照這樣的表述，廠內(nèi)所有干部，從人選的提出到最后的決定（除副廠級(jí)干部需報(bào)上級(jí)審批外）都由廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)。但是在中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例第二章企業(yè)黨委中第九條又規(guī)定：“企業(yè)黨委應(yīng)當(dāng)按照黨的干部路線和干部政策，對(duì)企業(yè)各級(jí)干部進(jìn)行教育、培養(yǎng)、考察和監(jiān)督。對(duì)廠長(zhǎng)提出的副廠長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)負(fù)責(zé)人以及中層行政干部的人選方案，企業(yè)黨委應(yīng)當(dāng)積極提出意見和建議。”這樣的表述包含三層意思：一是黨委的職責(zé)是貫徹執(zhí)行黨的干部路線和干部政策；二是由黨委對(duì)企業(yè)各級(jí)干部進(jìn)行教育、培養(yǎng)、考察和監(jiān)督；三是對(duì)廠長(zhǎng)提出的干部人選，黨委應(yīng)當(dāng)積極提出意見和建議。這三層意思自身是有矛盾的，因?yàn)?，前兩層意思明確規(guī)定黨管干部，后一層則只是提意見和建議。既然干部的教育、培養(yǎng)、考察和監(jiān)督都是黨委負(fù)責(zé)的，怎么干部最后的選拔任用由廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)呢？另外，副廠級(jí)干部由上級(jí)審批，報(bào)上級(jí)的哪一條線呢？當(dāng)然是黨委?？傊@兩個(gè)條例的表述原則雖然絕大部分都是一致，但在管干部的問題上難以自洽。而政治路線確定之后，干部是決定的因素，選人用人的矛盾會(huì)使企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成極大的震蕩。

另外，條例在推行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制時(shí)，未構(gòu)建一套科學(xué)合理的治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制，一味強(qiáng)調(diào)廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，以為只要充分給予廠長(zhǎng)足夠的權(quán)力，形成統(tǒng)一高效的行政指揮系統(tǒng)就能保證企業(yè)迅速發(fā)展。

中國長(zhǎng)期以來的中央高度集權(quán)的體制形成了“一把手”文化，最頂層的皇帝，每一句話都是“圣旨”，各地、各部門的首長(zhǎng)則是該地、該部門的“皇帝”，一言九鼎，不容置疑。而三個(gè)條例在矯枉過正中對(duì)廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的強(qiáng)調(diào)，也從不同程度上給企業(yè)創(chuàng)造了生長(zhǎng)“皇帝”的條件，雖然，也設(shè)計(jì)了黨、政、工的制約體系，但是，這套體系沒有嚴(yán)謹(jǐn)合理的法理支撐。而條例的重點(diǎn)不是講制約，而是講配合。如“企業(yè)黨委應(yīng)當(dāng)積極支持廠長(zhǎng)行使經(jīng)營(yíng)管理決策和統(tǒng)一指揮生產(chǎn)活動(dòng)的職權(quán)”。在這樣的狀況下，廠長(zhǎng)不受制約，容易引起心理膨脹，如馬勝利在石家莊造紙廠取得成功后，到處去演講、到處去承包，在全國20個(gè)省市承包了100家造紙廠，最后以慘敗告終。

于是，1989年經(jīng)歷了那場(chǎng)風(fēng)波之后，對(duì)廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的反思興起。但是，大多數(shù)的反思不是從科學(xué)治理上探討，而是考慮怎么加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

1989年8月28日，中共中央政治局舉行全體會(huì)議，討論并通過《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的通知》，《通知》指出：實(shí)行廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制，不能淡化基層黨組織的作用，削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。企業(yè)黨組織要改進(jìn)工作方法和活動(dòng)方式，充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢(shì)。《通知》重新給企業(yè)黨的基層組織定了位：“黨在企業(yè)的基層組織處于政治核心的地位。”然后，拋開《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》，重新規(guī)定“企業(yè)黨委要參與討論企業(yè)的重大問題并提出意見和建議，支持廠長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地處理經(jīng)營(yíng)管理、生產(chǎn)指揮、技術(shù)開發(fā)中的問題。黨員廠長(zhǎng)符合黨委委員條件的，應(yīng)經(jīng)黨內(nèi)選舉參加黨委。企業(yè)中層行政干部，由廠長(zhǎng)提名，或黨委推薦，經(jīng)黨、政領(lǐng)導(dǎo)集體討論后，由廠長(zhǎng)任免。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的報(bào)酬，要接受上級(jí)部門和黨組織的檢查和監(jiān)督。在企業(yè)的重大問題和重要決策上，如果黨委與廠長(zhǎng)發(fā)生意見分歧，應(yīng)向上級(jí)報(bào)告。”由此，“政治核心”作為企業(yè)黨組織的地位一直延續(xù)至今。但這樣的規(guī)定與《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的法律規(guī)定是相矛盾的，《企業(yè)法》規(guī)定：廠長(zhǎng)是企業(yè)的法定代表人。企業(yè)建立以廠長(zhǎng)為首的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理系統(tǒng)。廠長(zhǎng)在企業(yè)中處于中心地位，對(duì)企業(yè)的物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)負(fù)有全面責(zé)任。這里又出現(xiàn)了一個(gè)至今糾纏不清的問題：黨大還是法大？法理的不清使“中心”與“核心”成為中國國企“剪不斷，理還亂”的老大難問題。

 

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[1]王永華：《“工業(yè)七十條”爭(zhēng)論始末》《黨史博采》2010年 02 期

[2]鄧力群：《<工業(yè)七十條>起草始末》《百年潮》2011年第12期

[3]鄧力群：《<工業(yè)七十條>起草始末》《百年潮》2011年第12期

[4]王夢(mèng)奎《建國以來國營(yíng)工業(yè)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制的沿革》

[5]《鄧小平文選》第二卷，340頁，人民出版社，1994年10月第二版